《直销管理条例》中并未对直销企业分级管理作出明确规定,只是在第六章监督管理部分提及了县级以上工商部门可以行使的职权,具体规定如下:第三十五条第二款规定:“工商行政管理部门依照前款规定进行现场检查时,检查人员不得少于两人,并应当出示合法证件；实施查封、扣押的,必须经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准。”第三十六条规定:“工商行政管理部门实施日常监督管理,发现有关企业有涉嫌违反本条例行为的,经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准,可以责令其暂时停止有关经营活动。”因此,《直销管理条例》为直销企业分级管理留下了足够的空间。
工商总局对直销企业分级管理尚未出台明确规定,部分省市根据各自的监管实践,对直销企业分级监管实践进行了有益探索,大部分的分级模式各省高度重合,存在不同做法和产生争议的问题主要集中在对直销企业及其分支机构的监督管理和行政处罚权的行使方面,并由此形成了3种做法:一是由县级以上工商部门行使；二是由地市级以上工商部门行使；三是只能由省级工商部门行使。
课题组认为,对直销企业进行监督管理和行政处罚,由地市级以上工商部门行使较为恰当。原因有两个,一是直销监管工作需要一定的专业性。对直销企业进行监督检查尤其是行政处罚时,需要业务水平相对较高的执法人员。工商体制调整后,基层执法人员数量大幅减少,老龄化现象突出,基层执法人员对直销、打传专业知识掌握与地市级执法人员差距明显,在《直销管理条例》和《禁止传销条例》尚未修改的情况下,如何准确把握两个条例的精神和总局、省局的指示精神,合理促进和规范发展,避免出现“放任”和“严打”两个极端,相比市级以下工商部门,市级管理部门在法规政策把握上具有一定优势。二是直销企业数量虽然不多,但随着商务部门逐步放宽和审批速度加快,在直销业发达的省市,直销企业及其分支机构可能多达几十家。各省级工商部门直销监管的人员配备普遍不足,监管工作就显得心有余而力不足。省级监管部门可以根据工作需要行使或委托企业所在地的地市级工商和市场监管部门对直销企业及其分级机构进行监督管理和行政处罚,可以形成行政资源的合理配置和使用。
基于此,课题组拟定了直销企业的分级管理方案,即省局负责在本省登记的直销企业及在本省获准开展直销业务的直销企业省级分支机构的监督管理。省局可以根据监管工作的需要对地市局监管的事项直接实施监管,也可以将本级监管的事项指定所在地市局监管；地市级工商部门负责辖区内的直销企业分支机构(获准在本省开展直销业务的直销企业省级分支机构除外)的监督管理。地市级工商部门可根据监管工作需要对区(县)监管的事项直接实施监管,也可将本级监管的事项指定所在区(县)局监管；区(县)级工商部门负责本辖区直销企业的服务网点、直销员、经销商及其他以传统方式经营的各类经营主体的监督管理。未经批准,区(县)级工商部门不得越权查处应由地市级工商部门管辖的直销企业违法违规案件。
具体监管职责是:对直销企业总部和在本省获准开展直销业务的直销企业省级分公司进行调查处罚的,由省级工商部门或省级工商部门委托企业所在地的地市级工商部门组织开展；对直销企业其他分支机构进行调查处罚的,由地市级以上工商部门组织开展；对直销企业服务网点、直销员、经销商等进行调查处罚的,由区(县)级以上工商部门组织开展。地市、区(县)级工商部门对直销企业分支机构、服务网点、直销员、经销商等进行行政处罚的案件,应当分别在立案后、结案后5个工作日内报省级工商部门备案。
李涛 乔文慧 (作者单位:青岛市工商局直销监管处)
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