进入5月,为数不少的保健食品企业开始处在一种纠结的状态。国家食药监总局《关于进一步规范保健食品命名有关事项的公告(2015年第168号)》规定,自今年5月1日起,不得生产名称中含有表述产品功能相关文字的保健食品。这意味着,“某某减肥胶囊”“某某改善睡眠口服液”“某某护肝片”等一大批生产名称中含有表述产品功能相关文字的保健食品将陆续退出市场。这一公告的发布在业内引起很大反响,很多保健食品企业表示,改名或许会影响到众多品牌企业的市场。
2015年8月25日,国家食药监总局公告(2015年第168号)发布,在业内引起很大反响。同年11月5日,中国保健协会征求企业意见后,向国家食药监总局递交《中国保健协会关于168号公告有关情况的反映函》指出,公告发布突然,法规变化太快;企业要求补偿损失;执行公告有困惑等问题,并提出了暂缓执行公告的建议。
而今年2月26日,国家食药监总局再次发布《总局关于保健食品命名有关事项的公告(2016年第43号)》,要求各地要严格执行国家食药监总局公告(2015年第168号),自今年5月1日起,保健食品名称中不得含有表述产品功能的相关文字,包括不得含有已经批准的如增强免疫力、辅助降血脂等特定保健功能的文字,不得含有误导消费者内容的文字。此外,规定产品名称经批准变更后,生产企业可以在新产品名称后标注原产品名称,原产品名称字体不得大于新产品名称所用字体的1/2,字号不得大于5号字。生产产品销售至保质期结束,保质期标识不得超过原产品规定的保质期。2017年1月1日起,生产企业不得标注原产品名称。
半年时间,国家食药监总局两次发文,催促企业改产品名称,态度坚决。记者了解到,即使在两次发文强调更名之后,依然有企业向国家食药监总局递交了暂不更名申请。
本意避免误导 出台过于仓促
一位不愿意透露姓名的业内人士告诉记者,国家食药监总局急于规范保健食品名称,是为了遏制保健食品销售过程中不正当宣传的行为。目前,一些产品名称中含有表述产品功能相关文字的保健食品夸大宣传,把功效说成疗效,误导了消费者。出于有效监管的目的,国家食药监总局对于保健食品命名进行规范。
然而,国家食药监总局的公告却没有上位法的支持。《中华人民共和国立法法》第八十条规定:部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。修订的食品安全法以及国务院相关法律文件都没有规定保健食品名称中不得含有表述产品功能相关文字。因此,公告对现行的《保健食品注册管理办法(试行)》《保健食品命名规定》等部门规章进行了否定,减损了公民、法人其他组织的相关权利。
与此同时,公告的发布缺少征求相关意见的程序。《中华人民共和国立法法》第六十七条规定:行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。《国家食品药品监督管理总局立法程序规定》第十七条规定:起草部门在起草过程中应当广泛听取相关部门、有关单位、行业协会、基层执法人员和公民的意见。征求意见可以采取座谈会、论证会、听证会、实地调研、上网公开征集建议等形式。起草部门就立法草案向社会公开征求意见时,应当附起草说明。第二十四条规定:送审稿经法制司审查修改、基本成熟后,报国家食药监总局分管领导审定。国家食药监总局分管领导同意后,在中国政府法制信息网上公开征求意见,并在官方网站转载。征求意见的时间一般不少于30日。
国家食药监总局的两个公告,对现行《保健食品注册管理办法(试行)》《保健食品命名规定》等部门规章进行了实质性的修改,属于部门规章,是立法性文件,但发布之前并没有按照规定公开征求意见。
业内人士指出,国家食药监总局发布的两个公告是“一刀切”的执法行为,给执法者带来了监管的便利,但客观上却给一些品牌企业发展带来了困扰。
企业品牌流失 广告投入白搭
记者在国家食药监总局数据库查询到,名称中含有表述产品功能相关文字的保健食品不在少数。国产保健食品中,名称含“减肥”字样的产品有217个;含“增强免疫力”字样的产品有71个;含“辅助降血脂”字样的产品有50个……其中不乏“同仁堂牌辅助降血脂片”“三奇堂牌养生健肝茶”“碧生源牌减肥茶”“瑞年增强免疫力胶囊”等知名企业生产的品牌产品。这些产品已经形成了品牌影响力,企业为品牌的培育进行了大量投入,企业的发展与产品名称已经高度关联,名称一旦变更,将受到重大损失。
北京三奇医药技术研究所负责人表示,取消“养生健肝茶”名称后,企业将受到品牌影响力、收入利润、经营损失等下降的影响,面临经营和发展的困境。若想达到现有的品牌知名度,需在品牌规划、市场策略以及媒体投放、销售布局等方面增加投入,还要经过漫长的市场培育和消费者认知过程。北京澳特舒尔保健品开发有限公司负责人表示,主打产品“碧生源牌减肥茶”2015年占中国市场所有在零售药房销售的减肥产品的市场份额为42.26%,连续6年名列榜首,更名后市场份额将可能大幅下降,企业面临巨大的经营和竞争风险。
业内专家指出,中国保健食品诞生的20年间,众多优秀产品形成了本土健康产业的代表性品牌。这些品牌在当时的政策和市场背景下,申报产品的时候用的就是含有表述产品功能相关文字,更改名称给品牌保健食品企业的伤害巨大。对于企业而言,为品牌投入大量广告,花费多年时间建立了自己的产品信誉、培育了消费者对其产品的品牌认知,一旦名称改变,品牌消失,大量的广告投入付之东流。对于消费者而言,随意改名变更了公众的消费习惯,无形中剥夺了消费者对于优质产品的认知权。对于市场而言,一些不正当竞争的企业会借机恶意炒作,以品牌消失为名诋毁优质的产品和规范的企业,扰乱市场。
设立延时机制等个性化政策
据了解,在国家食药监总局的两个公告里,对于含有表述产品功能相关文字的概念界定并不明确,或产生多种歧义。比如,27个特定保健功能名称不能用于产品名称;除27个特定保健功能外,与宣传产品供销相关的文字也不能用于产品名称;公告规定不仅限定通用名,也限定商标名等。国家食药监总局《关于保健食品命名有关事项的公告(2016年第43号)》出现了“对已批准的名称中含有与保健功能近似、谐音和暗示功效等内容的命名,另行规定。”的条文,但对国家食药监总局公告(2015年第168号)如何具体执行,企业心中并不明了。
中国保健协会在关于国家食药监总局公告(2015年第168号)有关情况的反映函中提出了暂缓执行公告、核查清楚公告涉及的企业和产品的数量、评估公告对和社会的影响力、广泛听取各方意见后再作决策的建议。一些企业也通过各种规范渠道反映自身诉求。
业内人士指出,中国保健食品行业在成长中不断规范自律,优质企业越来越多,违法现象不断减少,企业愿意在遵纪守法的前提下健康成长。在这样的背景下,政府部门应加强科学监管,避免简单粗暴的执法行为。对于产品更名这样影响面较大、涉及品牌企业较多的法规,在执行过程中应该深入调研、谨慎出手、细化作为。对于一些品牌价值较高、受影响较大的企业可以考虑给予延时执行等个性化的政策,保证法规的有效性和可行性。
目前,国家食药监总局并没有对两个公告做出更详尽的解释,也未出台详细的实施办法。一些知名企业表示,坚决执行国家的法规,建议针对公告出台相关的实施办法,对于优秀的、具有品牌影响力和公信力的产品,经过认证后,给予特殊的政策支持,暂不予以更名。
来源：中国食品报 （责编；liuxinyue）